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Gesetzgebung
Für den Gesetz- bzw. Verordnungsgeber können aus dem Staatsziel Tierschutz unter anderem folgende Verpflichtungen abgeleitet werden:
- Das Staatsziel als Verschlechterungsverbot: Der Abbau geltender Tierschutzstandards würde dem Regelungsauftrag widersprechen. So ist es beispielsweise unzulässig, bestehende Tierschutzvorschriften in der Landwirtschaft zu verschlechtern.
Kurz nach Verabschiedung des Staatszieles zum Tierschutz wurde eine Initiative gestartet, um den stufenweisen Ausstieg aus Käfighaltung von Legehennen, wie er in der geltenden „Legehennenverordnung“ verankert ist, wieder zu Fall zu bringen. Konkret sollen die Käfige nach dem Willen der Agrarlobby und der Bundesratsmehrheit ab dem Jahr 2007 nicht abgeschafft, sondern zunächst weiter verwendet werden, um sie dann zu einem späteren Zeitpunkt (ab ca. 2012) durch „ausgestaltete Käfige“ oder durch „Kleinvolieren“ zu ersetzen. Einschlägige Untersuchungen haben indes gezeigt, dass die Tierquälerei damit unvermindert fortgeführt würde. In jedem Falle würde damit hinter das geltende Recht zurückgegangen. Mit dem Verschlechterungsverbot des Staatsziels Tierschutz ist dies keinesfalls vereinbar.
- Das Staatsziel als Nachbesserungsgebot: Seiner Nachbesserungspflicht folgend, sind zum Beispiel die neuesten ethologischen Erkenntnisse bei der Tierhaltung in regelmäßigen Abständen mit den gesetzlichen Vorschriften abzugleichen und in den Haltungsstandards zu berücksichtigen.
Einen wesentlichen Beitrag, um diesem Anspruch auf kontinuierliche Verbesserungen gerecht zu werden, könnte ein verpflichtendes Prüf- und Zulassungsverfahren für serienmäßige Haltungssysteme und Zubehör leisten (Landwirtschaft und Heimtierbereich). Im Rahmen des Zulassungsverfahrens würde eine Fachkommission zum einen prüfen, ob zum Beispiel alle vorgeschriebenen Beschäftigungsmöglichkeiten oder andere Systemausstattungen vorhanden und für den artgemäßen Gebrauch richtig beschaffen und angeordnet sind. Zum anderen hätte die Kommission die Aufgabe, den Gesetz- und Verordnungsgeber über den aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisstand in der Verhaltensforschung und anderen Gebieten auf dem Laufenden zu halten und erforderliche Anpassungen der Tierschutzregelungen vorzuschlagen. Zur Etablierung eines Prüfverfahrens für Aufstallungssysteme und Stalleinrichtungen in der Landwirtschaft haben der BUND, die Schweisfurth-Stiftung, die Verbraucherzentrale Bundesverband und der Deutsche Tierschutzbund (Allianz für Tiere) bereits ein gemeinsames Eckpunktepapier verfasst und der Bundesregierung vorgelegt.
- Pflicht zum Erlass vollzugserleichternder Tierschutzregelungen: Durch das Staatsziel wird aufgegeben, einen wirksamen Vollzug des Tierschutzrechts zu ermöglichen. Damit sind zunächst die für den Vollzug des Tierschutzgesetzes zuständigen Bundesländer in die Pflicht genommen. Gleichzeitig besteht aber auch die Verantwortung des Bundes zu einer vollzugserleichternden Gesetzgebung.
Das beste geeignete Mittel, um den Vollzug im Tierschutz zu verbessern, wäre die Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage in Bund und Ländern. Wenn sich Tierhalter nicht an die Bestimmungen halten und die Behörden nicht gegen Missstände einschreiten, sollten die Tierschutzorganisationen das Recht haben, die Einhaltung der geltenden Gesetze vor Gericht zu erwirken. Wie entscheidend dies für die Rechtspraxis und Rechtspflege wäre, zeigen die im Abschnitt „Vollzug und Rechtsprechung“ geschilderten Defizite (s.u.).
- Pflicht zur Umsetzung supranationaler Tierschutzbestimmungen auf einem hohen Niveau: Die einschlägigen Richtlinienbestimmungen im Tierschutzrecht der Europäischen Union legen durchweg nur Mindeststandards fest, so dass den Mitgliedstaaten der Weg zu höheren Anforderungen ausdrücklich frei steht. Auf dem Gebiet der landwirtschaftlichen Tierhaltung bis hin zur Tierversuchsrichtlinie fungiert das Staatsziel „Tierschutz“ als nationale Schutzverstärkungsklausel bei der Umsetzung des EU-Tierschutzrechtes.
Ob bei der Haltung von Legehennen oder bei der Haltung von Schweinen, viele Politiker drängen darauf, die Mindestanforderungen, die die Europäische Union in ihren Tierhaltungsrichtlinien festlegt, „eins zu eins“ in nationales Recht umzusetzen und nicht über die EU-Mindeststandards hinauszugehen. Das heißt, diese Politiker wollen einen Tierschutz auf dem niedrigst möglichen Niveau. Aber genau das widerspricht der Verpflichtung des Staatsziels, dem Tierschutz einen hohen Stellwert beizumessen. Deutschland darf sich im europäischen Tierschutz nicht hinten anstellen, sondern ist verpflichtet voranzugehen und die übrigen Mitgliedstaaten im Tierschutz mitzuziehen.
- Pflicht zum Erlass von Tierschutzregelungen: Daneben folgt aus dem neuen Staatsziel die Pflicht zur Wahrung eines tierschutzrechtlichen Minimums. In tierschutzrelevanten Bereichen, in denen bislang Regelungen fehlen, ist für rechtlich verbindliche Tierschutznormen zu sorgen, um Defizite im Umgang mit Tieren zu beseitigen. Dies gilt etwa für die Pelztierhaltung, für die Haltung von Mastgeflügel, für die Qualzucht von Tieren und für viele Bereiche im Umgang mit Heimtieren. Abgesehen von dem allgemein gehaltenen Tierhaltungsparagraphen im Tierschutzgesetz (§ 2) und der Tierschutz-Hundeverordnung ist der Heimtierbereich in Deutschland so gut wie nicht geregelt. Konkrete Rechtsvorschriften zu Haltung, Kennzeichnung/Registrierung, Zucht, Ausbildung und Handel müssen dringend nachgeholt werden.
Die verpflichtende Kennzeichnung und Registrierung etwa wäre entscheidend, um dem Aussetzen von Tieren vorzubeugen und entlaufende Tiere besser finden zu können. Dadurch würden auch die Tierschutzvereine und Tierheime im Deutschen Tierschutzbund nachhaltig entlastet. Bis dato hatten sich die Bundesregierungen nicht zu einer solchen Regelung entschließen können, weil sie darin einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Persönlichkeitsrechte der Tierhalter sahen (etwa die „informationelle Selbstbestimmung“ nach Art 2 Abs. 1 Grundgesetz). Jetzt, da auch der Tierschutz im Grundgesetz verankert ist, hat sich die Lage geändert. Da eine verpflichtende Kennzeichnung und Registrierung den Schutz von Heimtieren erheblich verbessert, ist diese Maßnahme auch verfassungsrechtlich nicht nur möglich, sondern sogar dringend geboten.
Das Staatsziel Tierschutz muss vom Gesetzgeber mit Leben gefüllt werden. Dass keines der hier genannten Erfordernisse verwirklicht ist und im Tierschutzgesetz jegliche Anpassung an das Staatsziel noch aussteht, zeigt das erhebliche Umsetzungsdefizit in den ersten Jahren nach Inkrafttreten der Verfassungsänderung. Mit dem Bestreben, den Ausstieg aus der Käfighaltung von Legehennen wieder rückgängig zu machen, verstoßen viele Politiker, insbesondere die Mehrheit der Agrarminister aus den Ländern, offensiv gegen die Verfassungspflicht zum Tierschutz.
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